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ppp项目是什么意思?5分钟深入了解什么是ppp模式

更新时间:2017-3-6  作者:互联网/未知 文章来源:创业第一步网 
文章导读:你知道ppp项目是什么意思?“PPP”实际是公私合作关系。该词最早由英国政府于1982年提出。随着实践的证实,这确实是一个利益最大化的合作模式,从而被推广开来。通过PPP项目的实施,既可以缓解地方政府财政压力,无力大规模对基础设施、公共产品的投入,又能改变政府提供公共服务的方式。

  近几年以来,国家大力推广PPP模式,配套政策陆续发布。所以我们在新闻和电视中常常看到“ppp项目”和“ppp模式”,更有“ppp概念股”不股冲击我们的视野,但很多网友其实不知道ppp项目是什么意思,不过,其实,任何PPP项目都是带有公益性的项目,不以利润最大化为目的。现在让我们花几分钟来深入了解什么是ppp项目,什么是ppp模式。

  ppp项目是什么意思

  从广义上看,PPP(Public -Private Partnership),即公共私营合作模式,是公共基础设施建设中的一种项目运作模式。在该模式下,鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作,参与公共基础设施的建设。在合作过程中,让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务,从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

  PPP是广义的公私合作投融资模式,具体又分了很多种方式。比如BOT(Build-Operate-Transfer)就是建设—运营—移交方式,企业负责投资建设、拥有一定期限的特许经营权,然后到期后无偿移交给政府。

  狭义PPP的主要特点是,政府对项目中后期建设管理运营过程参与更深,企业对项目前期可研、立项等阶段参与更深。政府和企业都是全程参与,双方合作的时间更长,信息也更对称。 

  PPP的应用范围则非常广,在发达国家,PPP既可以用于基础设施的投资建设(如水厂、电厂),也可以用于很多非盈利设施的建设(如监狱、学校等)。从短期管理合同到长期合同,包括资金、规划、建设、营运、维修和资产剥离都可以使用。

  常见的几种PPP模式

  以下是常见的几种PPP运作模式:

  BT(建造、移交)

  企业与政府方签约,设立项目公司以阶段性业主身份负责某项基础设施的融资、建设,并在完工后即交付给政府。

  BOT(建造、运营、移交)

  企业被授权在特定的时间内融资、设计、建造和运营,期满后,转交给公共部门。

  BTO(建设、移交、运营)

  企业为设施融资并负责其建设,完工后即将设施所有权移交给政府方;随后政府方再与之签订经营该设施的长期合同。

  BOO(建造、拥有、运营)

  企业自己融资、建立、并拥有永久的经营权。

  DBOT(即设计、建设、经营、转让)

  企业负责设计、建设,完工后进行特许经营,期满后,转交给公共部门。

  O&M(运营与维护合同)

  私营部门的合作伙伴,根据合同,在特定的时间内,运营公有资产。公共合作伙伴保留资产的所有权。

  TOT(移交、运营、移交)

  政府部门将拥有的设施移交给民营机构运营,通常民营机构需要支付一笔转让款,期满后再将设施移交给政府方。

  相关人士也给了简单的识别方法:凡是有“B”的,说明是企业要出资建设,凡是有“T”的,说明企业要移交,有一个“O”的,是企业有期限的经营,有两个“O”的,是企业永久经营,也就是拥有。

  PPP模式在中国

  1982年,PPP模式在英国兴起,随后在欧洲开始流行。国内则方兴未艾,2014年,财政部印发《财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》(财金〔2014〕112号),公布天津新能源汽车公共充电设施网络等30个政府和社会资本合作模式(PPP)示范项目作为第一批试点,第一批试点项目总投资规模约1,800亿元,涉及供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合整治、交通、新能源汽车、地下综合管廊、医疗、体育等多个领域。目前,财政部已经公布了3批试点项目,并通过这些试点项目引导地方政府学习、引进这种模式到城市管理之中。

  中国从2013年首次提出允许社会资本通过特许经营方式参与城市基础设施投资和运营以来,不到三年时间我国已发展成世界最大的PPP市场。 

  近年来,随着中国经济增速下行压力不断显现,政府越发重视PPP模式在财政发力中的重要作用。原因一方面在于我国公共服务的市场化提供刚刚处于起步阶段,通过PPP模式逐渐扩大社会资本参与,是一种较为稳妥的选择;另一方面,目前中国基础设施建设水平远低于发达国家,以基建作为拉动经济增长的重要途径仍有较大的空间。 

  截至2016年10月30日,全国PPP综合信息平台已收录PPP项目10685个,总投资12.7万亿元。其中,进入执行阶段项目1014个[创业网:www.cYone.com.cn/],总投资1.72万亿元,项目涉及能源、交通运输、市政工程、环境保护、水利、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、体育、旅游、城镇综合开发、政府基础设施等19个行业。PPP在我国已形成一股热潮。世界银行副行长劳拉·塔克女士于2016年10月7日在世界银行举行的“PPP改革在中国”研讨会上表示,中国在基础设施PPP方面已是全球领袖。 

  一个案例让你了解PPP项目   

  案例项目:重庆第三、第四垃圾焚烧发电厂

  投资企业:重庆三峰环境集团

  此次签约项目中,在市政设施领域,主城区第三垃圾焚烧发电厂、第四垃圾焚烧发电厂均由三峰环境集团采取PPP模式中的BOT(建设—运营—移交)模式投资建设。

  洽谈签约:洽谈近两年 合同厚达几百页

  这次签约,看起只是个仪式,其实经历了漫长的准备阶段。

  三峰环境董事长雷钦平说,这次签约的第三、第四垃圾焚烧发电厂项目,之前的准备和洽谈已花了近两年时间。因为涉及发改委、市政、环保、规划、国土、财政、建委等十几个市级部门,又是公共基础设施项目,与公众日常生活息息相关,政府各部门的层层把关都尤其严格,所以就不停洽谈、汇总、优化,最后的合同达几百页厚。

  PPP之于政府:政府一次性投入变分期购买服务

  根据签约内容,第三垃圾焚烧发电厂按日处理垃圾能力4500吨/天设计,投资约20亿元,第四垃圾焚烧发电厂按日处理垃圾能力3000吨/天设计,投资约15亿元。两厂总投资在35亿上。

  按照以往公共基础设施全部由政府投资兴建的模式,政府财政就要一次性投资35亿元以上。而现在通过PPP方式,这35亿元就由企业出资,而政府分期购买企业的服务。以垃圾焚烧发电为例,在运营阶段每处理一吨垃圾政府付一定费用,收购所发电能,这样就减轻了政府当期财政压力。

  PPP之于公众:服务更专业更有质量

  如果政府出资建一个垃圾焚烧项目,需要成立专业的团队来负责。而通过PPP方式让企业建设、运营,政府只需确定原则、要求并履行监管职责,具体项目都由专业化的企业来负责设计、设备集成、安装施工和运营管理,而市场化本身就有竞争压力,如此,企业就能提供更专业、更有质量的服务。

  以第三、第四垃圾焚烧发电厂项目为例,三峰环境在国内垃圾焚烧行业具有绝对的领先优势。早在2000年,三峰环境就引进德国马丁公司垃圾焚烧发电和烟气净化处理全套技术,经过不断消化、吸收和创新,目前已完全实现国产化。

  利用该技术,垃圾燃烧产生的烟气通过严格的物理、化学净化处理工序,达到欧盟2000的环保标准。这个标准意味着,从烟囱中基本看不出任何排放,除了冬天时有些白色的水蒸气。在臭味方面,因为都是密闭结构,通过臭气处理,不会有臭气外溢。另外,垃圾都有渗滤液,三峰环境通过超滤、反渗透等工艺严格处理后,可达到国家一级排放标准,也就是跟雨水是一个排放级别,不过这部分水也不会外排,而是用于焚烧发电厂的内部循环使用,比如浇花、养鱼等。

  因为先进的技术,三峰环境被国家发改委称为“国内垃圾焚烧发电行业的领军企业”,国家环保部将唯一的“国家环境保护垃圾焚烧处理与资源化工程技术中心”建在三峰环境。目前,三峰环境在全国的市场占有率在30%以上,并多次参与国家行业标准的制定。除重庆已建和在建的垃圾发电项目外,还在四川、广东、广西、山东、安徽、云南、辽宁等省市以BOT模式投资了17个垃圾焚烧发电项目,技术和设备已应用到40多个项目90多条生产线中。

  因跟政府签的PPP协议中,有关于服务质量等的约定,这也对企业形成约束,“我们要对垃圾进行三化(无害化、减量化、资源化)处理,还要达到各种环保指标,不然政府可以视我们违约,解除合同。”三峰环境董事长雷钦平说。

  PPP之于企业:微利但稳定

  与金融、房地产等暴利行业不同,社会资本参与公共基础设施建设,这种PPP模式带给企业的利润较薄,但较稳定。

  以此垃圾焚烧项目为例,企业的收入来源是政府购买服务,比如处理一吨垃圾多少钱(事实上,居民每月也交了垃圾处置费,目前是每户每月8元)。另外,就是把焚烧发的电卖给电网。三峰环境集团董事长雷钦平说,这种利润都是微利,但比较稳定,而且企业看好以后环保产业的长期发展。

  除了政府购买服务外,也有用户直接付费的方式,比如地铁、高速、医院等。用户支付不够的部分,有可能再由政府付费购买,视协议而定。

  PPP项目评审标准

  2016年6月8日,财政部等20部委联合下发《关于组织开展第三批PPP示范项目申报筛选工作的通知》,该通知第一次公布了完整的PPP项目评审标准(下称《评审标准》)。该标准一共15条,前九条是定性的否定标准,后六条是定量的肯定标准。笔者梳理此前PPP相关文件规定,得出认定我国PPP项目的如下十项标准:

  【实施主体】

  问 :PPP中的政府方一般由三方组成:授权机构、实施机构及出资代表。那么这三方分别是指谁呢?

  《评审标准》第1条规定:国有企业或融资平台公司,作为政府方签署PPP项目合同的不作为备选项目。

  而作为政府方与社会资本签署PPP合同的就是PPP项目的实施机构,也就是明确指出国有企业或融资平台公司不能作为PPP项目的实施机构。否定了发改投资[2014]2724号“行业运营公司或其他相关机构,作为政府授权的项目实施机构”的说法。

  关于授权机构,有以下相关文件

  财政部关于印发《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金【2014】113 号),项目实施方案的第六部分监管架构:监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权,以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权

  关于实施机构,有以下相关文件

  财政部和发改委的法规文件对实施机构担任主体的规定不一致。

  《基础设施和公用事业特许经营管理办法》则规定县级以上政府可以授权有关部门或单位作为实施机构。

  《基础设施和公用事业特许经营管理办法》是目前关于PPP项目实施机构的法律效力最高的规定,其十四条规定:“县级以上人民政府,应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作,并明确具体授权范围。”按照通常理解,此处的“单位”不仅包含事业单位,还包括国有企业等其他相关单位。

  按照财政部的规定,只有政府指定的有关职能部门和事业单位可以作为项目实施机构。2014年11月财政部印发《政府和社会资本合作模式操作指南》第十条:政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构,负责项目准备、采购、监管和移交等工作。”据此规定,有三类主体可以作为PPP项目实施机构:一是政府;二是政府指定的有关职能部门;三是政府指定的事业单位。

  发改委则认为行业运营公司或其他相关机构也可以作为项目实施机构。发改委于2014年12月发布《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》,规定:“明确实施主体。按照地方政府的相关要求,明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构,作为政府授权的项目实施机构,在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作”。

  《政府购买服务管理办法(暂行)》财综[2014]96号第四条规定:“政府购买服务的主体(以下简称购买主体)是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位。”

  结合上述文件的内容,可以总结出政府方的组成。

  答:授权机构:指县级以上人民政府,只有在特许经营中才是必须的有,政府购买服务中未强制要求。

  实施机构:实施机构指和社会资本签订PPP项目合同的政府方。无论是采用政府购买服务,还是特许经营方式,PPP项目实施机构只能是政府、政府指定的有关职能部门和事业单位三方中的其中一方。

  出资代表:融资平台公司和行业运营公司可以作为PPP项目中政府方的出资代表。

  【实施范围】

  问:PPP项目可以包括商业项目吗?PPP项目用地可以是经营性用地吗?

  《评审标准》中规定“不属于公共产品或公共服务领域的……”不作为备选项目。这与此前规定是一致的。

  《政府和社会资本合作模式操作指南》财金[2014]113号第六条规定:“……基础设施及公共服务类项目,适宜采用政府和社会资本合作模式。”

  《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第二条规定:“……基础设施和公用事业领域的特许经营活动,适用本办法。”

  按照第二批PPP示范项目申报通知财金[2015]57号规定,公共服务领域包括“能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等”。

  答:因此PPP项目的范围只能是公益项目不包括商业项目,经营性用地不宜作为PPP项目用地。

  【合作期限】

  问 :PPP合作期多长?BT是PPP吗?为什么?

  PPP项目是政府和社会资本长期合作。合作期多长,其他文件并没有规定。只有征集第二批及第三批PPP示范项目的财金[2015]57号及《评审标准》规定:

  采用建设-移交(BT)方式实施的,或者合作期限(含建设期在内)低于10年的 ,不作为备选项目。

  PPP强调项目全生命周期。一个基建或公共服务项目,设计寿命通常在50年到100年。但考虑金融机构融资期限的可行性,规定最低10年是适当的。目前,除非政策性银行,能够做到10年贷款的银行也寥寥无几。

  答:BT仅仅涉及投资和建设环节,其期间也就2年左右,根本未包括全生命周期。项目全生命周期强调的是运营[创业网:www.cYone.com.cn/]。只有由社会资本负责项目运营,才能提高项目效率,才能做到物有所值。从现有PPP文件上规定的PPP运行模式BOT、BOOT、TOT、BTO等看,PPP项目都带O(运营)。当然L(租赁)、M(管理)等也可以视为一种变相的运营。因此,不带运营的BT不是PPP。

  也就是说真正的PPP项目都要带O,就是运营环节。

  【融资方式】

  问 : PPP模式是地方政府基础设施的融资方式,那么以固定回报、保底承诺、回购安排进行融资的项目是PPP吗?

  《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第21条规定:“政府可以…作出承诺,但不得承诺固定投资回报…”。

  财金[2015]57号及《评审标准》明确规定采用固定回报、回购安排、明股实债等方式进行变相融资的将不被列入备选项目。

  答:采取固定回报、保底承诺、回购安排的项目实则仍是地方政府借债融资,扩大地方政府债务,违背了PPP风险共担、绩效评价等原则,因而不属于PPP项目。

  【采购方式】

  问 :PPP项目社会资本应该如何选择?

  《政府采购法》中规定政府购买服务采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一采购来源、询价五种采购方式。

  《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》财库[2014]215号进一步规定:增加了竞争性磋商的采购方式。

  《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三条规定:“本办法所称基础设施和公用事业特许经营,是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织……。”

  在司法实践中,特许经营项目未采用竞争性方式选择投资人,往往认定合同无效。因此《评审标准》规定:“未按政府采购相关规定选择社会资本合作方的”不列为备选项目。

  答:对于PPP项目,无论采用特许经营还是政府购买服务,均应采用竞争性方式选择社会资本。

  【风险共担】

  问 :在PPP模式下,政府和社会资本是什么关系?

  财金[2014]113号第11条,规定PPP项目“在政府和社会资本间合理分配项目风险。”

  《评审标准》将“风险识别和分配是否充分、合理,利益共享机制能否实现激励相容”作为重要评审标准。

  值得注意的是,政府可以承担最低流量、最低供应等风险,保证社会资本不至于因不可预见原因明显亏损。但与之对应,PPP项目应限制社会资本的高额收益作为对冲。

  答:PPP项目是政府和社会资本之间类似合伙的合作关系,双方共担风险、共享收益。

  【物有所值】

  问 :政府为什么要推行PPP模式?

  财金[2014]113号第八条规定:“财政部门应对项目实施方案进行物有所值……经重新验证仍不能通过的,不再采用政府和社会资本合作模式。”

  《PPP物有所值评价指引(试行)》规定现阶段以物有所值定性评价为主,定量评价作为补充。而在《评审标准》规定既要定性评价的也要定量评价。”

  从现行政府及国外经验来看,政府推行PPP的基本目的是物有所值,也就是政府要合算。目前一线城市推行PPP不力的重要原因就是觉得PPP物不所值。目前物有所值评价分为定性评价和定量评价两种类型,《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》中规定:

  定性评价重点关注,项目采用政府和社会资本合作模式,与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。

  定量评价主要通过,对政府和社会资本合作,项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较,计算项目的物有所值量值,判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。

  可以看出两种评价方式的目的都是为了让政府获得利益,以减少政府的采购支出成本。

  答:物有所值评估是实施PPP项目的基本条件。

  【财政可承受】

  问 :目前地方债务水平较高,政府是否有能力支付PPP项目的补贴呢?

  财金[2015]57号规定:示范项目“每一年度,全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。”

  该规定明确了政府支出责任占年度公共预算支出比例的上限。

  答: 只有通过财政承受能力论证,证明政府有支付能力时,才作为PPP项目。《评审标准》规定:“未按财政部相关规定开展……财政承受能力论证的”不作为备选项目。

  【相关手续完整】

  问 :在准备阶段需要哪些手续?

  《评审标准》特别强调符合城市总体规划和各类专项规划、按规定程序完成可行性研究及立项工作的,土地、环评等审批手续完备。

  以上十项标准可以用一段话总结下:PPP项目是基础设施和公共服务类项目(公益项目),由县级以上人民政府授权,政府或者其职能部门或事业单位作为实施机构,通过竞争性方式选择社会资本,并与社会资本形成合作期限大于十年的,风险共担、利益共享、合理回报的关系。需要满足的条件:通过物有所值评价(在项目识别阶段)、财政承受能力论证,符合城市总体规划和各类专项规划、按规定程序完成可行性研究及立项工作的,土地、环评等审批手续。

  PPP模式的优缺点分析

  通过这两年对PPP项目的试点,可以初步总结出PPP模式的优缺点: 

  首先,实现投资主体的多元化,弥补政府财力不足。在目前经济增速下滑,土地出让收入的降低,地方政府存量债务负担重,对基础设施投入能力受限,通过PPP模式,引入社会资本,实现投资主体的多元化,可以弥补地方建设方面政府财力不足的现实窘境。 

  第二,加强项目建设成本的控制。PPP项目主要的标的是基础设施,一般来说,基础设施的投资都相当巨大,在投入运营后,运营成本也比较高。私营资本进入后,凭借其天然的成本控制能力,必然降低基础设施的建设成本和运营成本。 

  第三,提高运营项目的服务质量和效率。政府在PPP中,通过和社会资本签订特许经营合同,由社会资本方承担特许运营的权利,政府承担监督的权利。社会资本可以发挥自身运营管理和专业服务的优势,提升服务质量和效率;政府监督主要体现在事前、事中和事后3个阶段。政府根据提供服务的好坏,设置不同维度的考核体系对服务质量和效率进行考评,根据监督和考核的结果支付服务费。提过管理、监督互相促进的方式,真正提升公共产品和服务的供给效率和质量。 

  第四,有助于政府转变职能、缩减开支。采用PPP模式后,政府的职责由实际运营方变为监督者。随着职责的转变,政府承担的职能减少,相应承担的开支也随之减少。那么政府工作职能会更加精简高效。 

  第五,为实业资本提供一个相对安全、有利可图的投资方向。在GDP不断下行,M2存量不断创新高的情况下,实业资本普遍缺少预期稳定,盈利可靠的投资方向,大批实业资本脱实入需,进入股市、房市寻找投资标的,造成一个个的泡沫此起彼伏。通过PPP项目为实业资本提供一个好的资产投资方向,既能改变资本流动的方向,又能成为拉动经济增长的新增长点。 

  第六,为资本市场投资者提供新的投资品种。上市公司通过和政府合作开展PPP项目投资,一方面可以通过特许经营权取得稳定的收益,从而提升公司本身经营所得的可预测性,使投资者对公司股价的有明确的预期;另一方面,参与PPP项目的上市公司,可以通过发行债券等融资方式取得PPP项目的资本金,这些债券因为有对应的特许权收费现金流,所以更容易取得投资者的青睐。通过参与PPP项目,可以为资本市场提供权益类和债券类两类投资品种。 

  从历史上的“官马瘦,官船漏”经验,我们可以看出社会资本参与公共项目建设的必要性。通过PPP项目的实施,既可以缓解地方政府财政压力,无力大规模对基础设施、公共产品的投入,又能改变政府提供公共服务的方式。

  PPP模式推进过程中面临的困难和阻力

  (一)地方政府缺乏实际操作经验和技能。

  PPP项目需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的专业知识。目前缺乏国家层面的PPP专门性法律,相关规定零星分散,法律层级较低,法律效力较弱。

  (二)利益调节和风险分担机制难以确定。

  利益调节和风险分担机制是PPP项目成功实施的关键。PPP模式下,政府部门关注财政绩效及公共需求的满足程度,私人部门则关注回报和资本效率,两者的风险偏好和利益诉求存在巨大差距,如何确定利益调节和风险分担机制是PPP项目操作中的难题。

  (三)社会资本对参与PPP项目缺乏动力。

  主要存在以下诉求上的矛盾:一是社会资本希望项目合作期限在3~5年,但项目运营和维护一般需要经历10~30年左右的时间,尽管一些PPP项目有稳定的现金流,但合作期限太长将导致PPP合同履行过程的变数增多,影响社会资本进入的积极性;二是社会资本由于缺乏运营维护和提供公共服务的能力,往往倾向于项目建设好后直接移交政府运营维护,即重PPP项目的前期建设和实物资本投资,轻后期的运营和虚拟资本。

  (四)部门间缺乏联动机制,监管政出多门,实际监管效果打折扣。

  我国PPP项目多由各级政府或者部委发起,财政部门往往没有实质上参与到项目决策中,加之PPP主要以基础设施项目为导向,或多或少的存在各种形式的地方保护主义与本位主义,PPP项目的管理都从本部门管理角度出发,这导致了我国政府投融资PPP的监管实践中,缺乏明确的监管机构与监管主体。一旦PPP项目公司提供的公共项目产出数量与质量低于合同要求、无法满足社会需求,或者因经营不善导致企业无力履行契约,造成的财政资金浪费与社会资源损失最终还是由公共财政承担。

  (五)PPP融资方式单一,重银行贷款,轻其他金融工具。

  以银行贷款为主要融资方式难以满足投资大、经营期长且收益不高的PPP项目的资金需求。另外,PPP项目经营期限长,运用BOT、TOT、ROT模式的政府和社会资本合作项目的合同期限一般为20~30年。

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  ppp项目是什么意思?5分钟深入了解什么是ppp模式
  网址: http://www.cyone.com.cn/Article/Article_41685.html

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